Carsten Herstel zal het nooit vergeten. Hij was al topambtenaar, en in overleg over een nieuw IT-systeem. In de ruimte was één collega die zei: dit is voor ons doel niet handig gebouwd. Er werd hem om uitleg gevraagd, maar in die setting, met tijdsdruk en hooggeplaatste collega’s, kwam hij daar niet uit. Een paar jaar later bleek, dat hij gelijk had. En moest de stekker uit het project. Had ik maar even apart naar hem geluisterd, denkt Carsten Herstel nu.
Het is een sprekend voorbeeld van belangrijke signalen, die je in de praktijk kan missen. Herstel vertelt het na het interview, als we op het punt staan om gedag te zeggen. Na een openhartig en diepgaand gesprek over de ruimte van individuele ambtenaren, binnen een knellende systeemwereld.
Setting is de grote, lichte kamer van Herstel, op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Herstel (directeur-generaal sociale zekerheid en integratie) laat trots zijn videobelsysteem zien, waarmee we kwartiermaker Nina Huygen gaan inbellen. We praten in een bol, die midden op tafel staat. En in die bol zit weer een camera die ons in contact brengt met Huygen. Maar het systeem hapert, en uiteindelijk bellen we haar ouderwets in met de telefoon van Herstel.
Nina Huygen houdt zich als kwartiermaker bij het ministerie van SZW bezig met vakmanschap. Naar aanleiding van de kindertoeslagenaffaire moet ze de verbinding tussen het ministerie en de praktijk ‘een boost geven’.
We hebben het over dé vragen van dit moment. Is er voldoende ruimte voor individuele ambtenaren om naar eigen inzicht te handelen? Om kritisch te zijn. En wat doe je als de politiek iets bedenkt, wat volgens jou onrechtvaardig is?
Hoe groot ís volgens jullie de invloed van een individuele ambtenaar?
Huygen: ‘Als je het mij vraagt heel groot. Ik ben hier bezig om de aansluiting van het ministerie op de praktijk te verbeteren. Dan is het een randvoorwaarde dat de top het belang daarvan uitdraagt en ondersteunt. Maar er verandert pas iets als individuele ambtenaren ook daadwerkelijk anders gaan handelen. Dus in die zin heb je zeker veel invloed, denk ik.’
‘Bij ons is het probleem dat we te ver van de praktijk afstaan, om belangrijke signalen op te pikken’
Is afstand tot de praktijk volgens jullie het belangrijkste probleem?
Huygen: ‘Ja. Voor de kindertoeslagenaffaire was SZW daar al wel mee bezig, maar dat landde toen nog niet zo. Door de Parlementaire Onderzoekscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) is de noodzaak klip en klaar duidelijk geworden.’
‘De toeslagenaffaire is een wake-up call geweest. Niet alleen voor SZW, maar voor de hele rijksoverheid. Hebben we zicht op hoe ons goedbedoelde beleid écht uitwerkt, voor de mensen voor wie we het maken?’
Was een belangrijk probleem bij de toeslagenaffaire niet dat veel individuele ambtenaren niet genoeg ruimte voelden om problemen aan te kaarten?
Herstel: ‘Om belangrijke signalen niet te missen, is het absoluut een voorwaarde dat iedereen zich vrij voelt om problemen aan te kaarten. We werken al langer aan een organisatie waar mensen zich veilig voelen om aan te kaarten waar dingen misgaan. Bij ons zat het probleem meer in de afstand tot de uitvoering. Die was te groot.’
Wat doen jullie om die kloof met de praktijk te dichten?
Huygen: ‘Bij de hersteloperatie is het nu zo dat we bij signalen eerder de telefoon pakken, in plaats van dat we gaan mailen. We organiseren trainingen in het voeren van die gesprekken, en collega’s trainen elkaar. We geven expliciet aandacht aan goede voorbeelden in de organisatie, om elkaar te enthousiasmeren. We passen dat ook toe bij bedrijfsvoering, waar “eindgebruikers” nu ook collega’s zijn. Ook dát is de praktijk betrekken. Het helpt als collega’s die zichzelf omschrijven als “pure systeemdenkers”, nu ook gesprekken aangaan met burgers. Daarmee zijn ze de goede voorbeelden voor hun collega’s.’
Herstel: ‘Geen plannen meer maken, zonder de uitvoering van het begin te betrekken. En realiseren dat de uitvoerbaarheid van wat we bedenken, cruciaal is voor succes. Dat komt langzamerhand steeds meer in de organisatie te zitten, maar we hebben nog wel een weg te gaan. Om dat echt goed te doen in alle stapjes van beleidsvorming en politieke besluitvorming.’
Zit de spanning niet meer bij situaties waar je het niet helemaal zelf kan vormgeven? Dat de politiek iets heeft bedacht, waarvan jullie zien dat het in de praktijk onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld?
Huygen: ‘Dat gebeurt vooral als de politiek niet alleen bepaalt wat er moet gebeuren, maar ook hoe het moet. Daar moeten we als ministerie scherp op zijn. Maar dat weet Carsten veel beter, want hij zit in die gesprekken met bewindspersonen.’
Herstel: ‘Het komt inderdaad steeds weer neer op het claimen van tijd en ruimte. Uitleggen dat je wilt weten hoe dit in de praktijk uitpakt. En dat je daarvoor in gesprek moet met mensen uit de praktijk, en met andere mensen die er verstand van hebben, zoals wetenschappers. Daar moet je tijd voor claimen, want het duurt langer dan snel op het ministerie iets verzinnen.’
Huygen: ‘Het voordeel is wel dat je die extra tijd weer terugwint omdat je niet allerlei dingen die niet werken, moet gaan repareren.’
Wat maakt het allemaal lastig om die tijd te claimen?
Herstel: ‘Een incidentgevoelige politiek maakt dat ingewikkelder. Als er door de politiek bij een incident à la minute wordt gevraagd om een andere aanpak, met andere regelgeving. Er komt nu ook weer een spannende periode aan, als het regeerakkoord uitgewerkt moet worden. Dan voelt iedereen de urgentie: we hebben eindelijk een nieuw kabinet, dus moeten nu als de bliksem gaan uitvoeren, en bedenken hoe het moet. Maar juist dan geldt: we moeten heel goed kijken voor wie we het doen en verschillende scenario's met ervaringsdeskundigen bespreken. Als dat er niet in zit, komen er fouten van.’
Huygen: ‘Daarnaast zit er ook iets in ambtenaren zelf. Dat het lekker is om met een politieke opdracht te gaan rennen. Daar zijn we jarenlang in gepokt en gemazeld, en dat kunnen we goed. Dus we moeten ook voor onszelf iets overwinnen: ik kan misschien heel hard rennen, maar ik ga nu ook ‘ns met anderen rennen, of wat langzamer. En toetsen of ik wel op de goede weg loop.’
‘De gesprekken met gedupeerde ouders van de toeslagenaffaire waren vreselijk om mee te maken’
Speelt daarbij het clichébeeld van ambtenaren nog mee: traag en stroperig. Dat veel mensen dan willen bewijzen dat ze juist snel zijn en er daardoor fouten ontstaan?
Huygen: ‘Hmm, nee dat denk ik niet. Ik denk dat dat meer beeld van buiten is. Misschien is dat cliché er wel, maar ik denk niet dat mensen hier zich daar wat van aantrekken. Eerder dat ze door politieke gedrevenheid te snel willen gaan.’
Herstel: ‘Ik denk ook dat het iets anders is. Als je met iedereen gaat praten, sta je ook opeens tussen al die belangen in. Ineens merk je dat van alle kanten aan je getrokken wordt. Iedereen wil iets van je en dat maakt het spannend om het gesprek met mensen uit te praktijk aan te gaan. Dat voél je aan den lijve.’
Wanneer heeft u dat zelf gevoeld?
Herstel: ‘Sowieso in de gesprekken met gedupeerde ouders van de toeslagenaffaire. Dan weet je niet wat je meemaakt. Je zit daar als een vertegenwoordiger van de overheid. En die overheid heeft ervoor gezorgd dat iemand verschrikkelijk in de problemen is gekomen. Dat vond ik vreselijk om mee te maken. Je voelt je dan zo representant van dat systeem, dat niet op de praktijk is aangesloten.
‘Juist daarom zie ik het als een voordeel dat de overheid niet als een bedrijf handelt. De samenleving heeft behoefte aan een overheid waar je op kunt rekenen, waar je op kunt vertrouwen. Dat vertrouwen heeft natuurlijk een enorme deuk gekregen met de toeslagenaffaire. De overheid moet betrouwbaar zijn, en dat brengt een zekere traagheid met zich mee, omdat we voortdurend belangen moeten afwegen.’
Wat zijn lastige belangen om af te wegen?
Herstel: 'Een goed voorbeeld zijn de doorbraakoverleggen. Daarbij kijken we of we in het sociaal domein een doorbraak voor een gezin kunnen forceren. Vaak kan er heel veel door anders naar wetten te kijken. Maar soms vinden we ook een doorbraak, die in strijd is met de participatiewet. Dan voél ik opeens dat ik ook een andere rol heb. Ik moet dan wel zeggen: dit is in strijd met de wet. We zoeken dan heel veel ruimte, maar er komt een moment dat ik moet zeggen dat we eerst terug moeten naar de wetgever, omdat we niet buiten de wet kunnen treden. Dat is ongemakkelijk, want die specifieke doorbraak kan juist voor dat gezin wel de beste oplossing zijn.’
Huygen: ‘Dat laat ook weer zien, dat je problemen in de wetgeving opspoort als je naar individuele gevallen kijkt. Veel ambtenaren vinden het lastig om naar individuele gevallen te kijken, want op basis van één verhaal ga je niet een nieuw beleidskader maken. Maar als je niet in bijvoorbeeld zo’n doorbraakoverleg kijkt naar specifieke gevallen waar mensen in de knel komen, dan weet je ook niet waar de problemen in de wetgeving zitten.’
Tot slot: jullie mogen één oproep doen. Stel, ik ben een beginnende ambtenaar en zie iets wat ik onrechtvaardig vind. Wat kan ik dan doen?
Huygen: ‘Vertrouw op je onderbuikgevoel wanneer het schuurt of knelt, en ga het bespreken met collega’s. Of je leidinggevende. Meer ervaren collega’s kunnen je helpen om zo’n signaal verder te brengen. Om te zorgen dat het bijvoorbeeld bij Carsten op zijn bord komt, of de staatssecretaris. Je kan een nota schrijven of een gesprek aanvragen. Je hebt een heel palet wat je kunt inzetten. Je hoeft het zeker niet alleen maar te constateren en vervelend te vinden, je kán ook wat doen.’
Herstel zit met zijn duimen omhoog. ‘Praat erover, geef woorden aan je onderbuikgevoel. Want wij zijn in de positie dat we ook echt iets beter kunnen maken.
