Foto Martijn Beekman

‘Ik heb al twintig jaar ruzie met de directeuren voorlichting van de departementen’, grapt topambtenaar Bernard ter Haar halverwege ons gesprek. ‘Want de stem van de ambtenaar, die is volstrekt afwezig. Terwijl ambtenaren bestaan om de politiek verstandig te adviseren. Zij móéten tegenspel bieden.’ Maar kan dat wel, in een systeem waarin dienstbaarheid aan ‘de lijn’ mede je loopbaanontwikkeling bepaalt?

Luister naar dit artikel:

Topambtenaar Bernard ter Haar deed stof opwaaien dit voorjaar, toen hij schreef dat de overheid deze eeuw nog niets substantieels tot stand heeft gebracht. Overheid van Nu vroeg zich af: stel dat Ter Haar gelijk heeft, wat kunnen we dan leren van de momenten waarop het volgens hem wél goed ging? Welk vakmanschap kan – en moet – de ambtenaar van nu in diens bagage hebben? Zodat we over twintig jaar trots zeggen: wij maakten het verschil. En, ten slotte: hoe verhoud je je dan als individu tot dat systeem waarin je zit? 

Over Bernard ter Haar

Niets stond hem een succesvolle carrière als kernfysicus in de weg na zijn promotieonderzoek. Behalve dan de wens om maatschappelijk relevant te zijn. Daarvoor was de natuurkunde hem toch te theoretisch. En dus stapte Bernard ter Haar over naar de economie. ‘Ik had de ijdele hoop dat ik daar heel goed in zou zijn, want veel slimme economen hadden een achtergrond in wis- of natuurkunde.’ 

‘Toen ik klaar was, wilde ik daar werken waar de economie ook daadwerkelijk bedreven werd.’ Het ministerie van Financiën dus. ‘Ik kwam voor een jaar of drie. In 1988. Maar het werden er eenentwintig.’ 

Ter Haar werkte plaatsvervangend thesaurier-generaal en directeur financiële markten op het ministerie van Financiën, en was directeur-generaal voor de (voormalige) ministeries van VROM (later IenM) en SZW. Sinds 2020 is hij topconsultant bij de Algemene Bestuursdienst (ABD). Alles bij elkaar werkt hij nu 33 jaar voor het rijk.

'Ambtelijk vakmanschap is óók vooruitkijken. Je moet een plan B hebben, voordat je het nodig hebt'

Intellectuele vrijheid

Ter Haar begon zijn carrière niet – zoals we nu zouden zeggen – als rijksambtenaar. Nee. Hij begon op het ministerie van Financiën. En wel op de afdeling Internationale monetaire zaken. ‘De overheid was in die tijd zó verkokerd; ik had beter contact met mijn collega’s in het buitenland, dan met de collega’s die voor een directie een paar deuren verderop werkten. Laat staan met een ander departement.’ 

‘Sterker nog, ik denk dat we internationaal meer gedachten en informatie uitwisselden dan we deden met collega’s.’ Andere collega’s, dat waren min of meer concurrenten. Iedere directie was bezig te beschermen waar zij van waren. En daarin was informatie en kennis macht.’ 

Een integrale en opgavegerichte blik: dat was duidelijk nog geen waardevolle asset in de gereedschapskist van de ambtenaar. 

Wél heel belangrijk in die gereedschapskist waren ‘hard werken, onderhandelingsvaardigheden, een goed netwerk en analytisch denkvermogen’, stelt Ter Haar. Hij werkte van heel dichtbij aan de onderhandelingen in Europa over de Monetaire Unie en later aan het Verdrag van Maastricht (1991). ‘Die onderhandelingen waren vooral een intellectueel samenspel tussen ambtenaren. ‘Europa’ was een onderwerp dat nog niet erg in de landelijke politieke belangstelling stond. Dat gaf veel beleidsruimte. Het was lang vooral een theoretische exercitie.’
 

‘Het debat ging over Europa - de Kamerleden zeiden: wij moeten nog gedichten schrijven, dus laten we opschieten’

Een illustratieve anekdote: ‘De onderhandelingen over het Verdrag van Maastricht begonnen op 9 december 1991. Op 4 december stuurden wij de stukken naar de Kamer, voor de voorbereidende commissievergadering op 5 december. Weet je wat de Kamerleden in dat debat zeiden? “Wij moeten nog wat gedichten schrijven, dus laten we een beetje opschieten”. Al geloof ik niet dat die opmerking de notulen heeft gehaald.’ 

Nederland eind jaren 80

Bestek ’81: dat kabinetsplan was wellicht exemplarisch voor Nederland: de spreekwoordelijke bomen groeiden niet meer tot in de hemel. De tweede oliecrisis van 1979 hakte er stevig in. Bezuinigd moest er worden. Eerst nog wat voorzichtig. Maar aldra fors. De jaren 80, dat waren de kabinetten van Ruud Lubbers - ook wel getypeerd als ‘crisismanager’ en ‘oplossingenmachine’. En oplossingen, die waren echt nodig. 

In economisch opzicht werd er veel naar de Chicago School (Milton Friedman) geluisterd. Die voor een kleine overheid pleitte. En voor het benutten van de kracht van de markt. In Nederland is er massale werkloosheid. Het akkoord van Wassenaar (gesloten tussen overheid, werkgevers- en werknemersorganisaties) zorgde voor loonmatiging in ruil voor arbeidstijdverkorting. 

Op het dieptepunt van de economische crisis kende Nederland een werkloosheid van 9,2%. Ruud Lubbers pleitte voor een kleine, effectieve overheid waarbij marktwerking leidend zou zijn. De eerste aanzet voor wat later in de bestuurskunde New Public Management'' is gaan heten.

Economische rationale

Rond de eeuwwisseling wordt de overheid wel verweten ‘sloom, langzaam en niet effectief’ te zijn. ‘Het economisch-rationeel denken was heel slecht ontwikkeld’, herinnert Ter Haar zich. ‘Ambtenaren waren wel heel druk bezig met allemaal regeltjes en randvoorwaarden, maar stelden zich zelden de vraag: wat is hier eigenlijk het publiek belang? En hoe borgen we dat het best?’

‘Er waren allerlei heel rare publiek-private modellen.’ Bijvoorbeeld: ‘Bij de aanleg van de snelwegen stelt Rijkswaterstaat de eis dat er elke 20 kilometer een benzinestation is. De op- en afrit daarnaartoe werden ook allemaal netjes aangelegd. En dan was er een commissie die bestond uit één ambtenaar van Economische Zaken, en de drie grootste marktpartijen. En die verdeelden dan onderling eeuwigdurende concessies voor de pompen langs de snelwegen.’ 

Pas in 1997 concludeerde de overheid dat het uitgiftebeleid op de helling moest: de concurrentie was namelijk gebrekkig en de gratis uitgifte was heel oneconomisch. Zo ontstond het veilingsysteem van concessies, dat we nu nog steeds kennen. 

Ter Haar ziet dat er in deze periode een nieuwe vaardigheid belangrijk wordt in de gereedschapskist van de ambtenaar: ‘Economisch besef, en het borgen van de economische argumentatie achter publieke belangen – dat neemt een vlucht.’
 

‘De opkomst van incidentenpolitiek vroeg om ander ambtelijk vakmanschap: politieke-sensitiviteit werd veel belangrijker’

Wat is van de overheid? En wat van de markt?

Daar waar de jaren 80 vooral in het teken van crisisbestrijding stonden, is er vanaf de jaren 90 steeds meer oog voor de trits ‘Economy, Efficiency, Effectiveness’ (ofwel: zuinigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid). Een moderne overheid zou zich door deze drie principes moeten laten leiden. Aldus de filosofie van 'New Public Management'. In eerste aanleg is de markt daarbij heilig. Die jaagt aan, vernieuwt. Zorgt voor groei. De overheid faciliteert en volgt. 

Zo rond de eeuwwisseling verandert de overheid weer wat van koers: 'New Public Management' wordt 'New Public Governance': meer gericht op samenwerking met anderen, waarbij de kerntaak van de overheid ‘coördinatie’ moet zijn. Publiek-private samenwerking wordt min of meer geboren. 

Ook wordt een begin gemaakt met het terugdraaien van te ver doorgedreven verzelfstandiging: de overheid begint in te zien en te erkennen dat er ook ‘economie’ (lees: geld) in de publieke zaak zit. Tot slot: de jaren 90 en 0 zijn ook de jaren waarin internet aan zijn enorme opmars begint. De tijd van World Online, Planet Internet en de Digitale Stad Amsterdam. Second Live. Digitalisering wordt langzamerhand een groot onderwerp binnen de overheid. 

Politieke sensitiviteit en brandjes blussen

Tegelijkertijd geldt rond het millennium ook nog steeds: daar waar ‘politiek’ minder aandacht is, daar is meer ambtelijke vrijheid. Ook als Ter Haar vanaf 2003 directeur Financiële Markten is, is er weinig politieke bemoeienis. ‘De politiek begreep de financiële markten niet zo goed. Het was politiek ook niet spannend. Dus Gerrit (Zalm, destijds minister van Financiën, red.) liet dat maar zo’n beetje aan mij over.’

Hoe anders is dat als rond 2008 internationaal de kredietcrisis uitbreekt. ‘Ook na het crisismanagement van 2008 en 2009 kreeg de ambtenarij een totaal andere rol. In één keer was het vertrouwen in het Nederlandse bancaire systeem, waar we sinds de gouden eeuw trots op waren, verdwenen. De politiek zat er ineens bovenop.’

Het ging niet meer over slimme oplossingen voor complexe problemen verzinnen, en daar de politiek verstandig over adviseren. ‘De incidentenpolitiek werd steeds belangrijker.’

De periode vroeg om ander ambtelijk vakmanschap: ‘politieke-sensitiviteit werd in mijn rol veel belangrijker.’

'Als de politiek op het punt staat iets heel stoms te besluiten, dan moet je als ambtenaar het lef hebben om tegenspel te bieden'

De overheid in de financiële crisis: niet volgens het boekje 

‘Never waste a good crisis.’ Aldus Winston Churchill. Vele decennia later is dit nog steeds een waarheid als een koe. Dat bleek des te meer op het dieptepunt van de financiële crisis eind 2008. Een crisis die eigenlijk startte met een sterk veranderende huizenmarkt. Waarbij de risico’s van verstrekte hypotheken onderling ‘versneden’ werden en als pakketten aan beleggers werden aangeboden (als veilige obligaties). Waarin daarna hoogwaardige obligaties met subprime obligaties gemixed werden.  

Zolang de huizenprijzen stegen, was iedereen blij en gelukkig. Maar toen de huizenmarkt langzaam wegzakte, hadden banken geen zicht meer op (de waarde van) hun onderpanden. Stokte de onderlinge kredietverstrekking. Daalde het vertrouwen. In die zin was de kredietcrisis vooral  een vertrouwenscrisis, die de wereld meesleepte. En zelfs het vertrouwen in complete landen ter discussie stelde: Griekenland, Italië, Portugal. 

Opeens was de overheid weer aan zet: in de VS werd Merrill Lynch overgenomen door de Bank of America. In Nederland nationaliseerde het kabinet Fortis en ABN/Amro. ING en Aegon werden ternauwernood met een grote kapitaalinjectie overeind gehouden. Waarbij de overheid niet alleen regisseerde en ondersteunde, maar ook de zeggenschap overnam. En daarmee een einde maakte aan de idee dat ‘de markt het altijd beter weet en doet’. 'Big Government' is het daarmee nog zeker niet; maar de notie dat de overheid veel meer is dan een reguleringsmachine, werd helder.    

Vakmanschap is vooruitkijken

Maar er is meer. ‘De kredietcrisis sluimerde al zo’n anderhalf jaar op de financiële markten. Elke drie maanden was het onrustig. Ik wist dus: dit gaat een keer mis. En als dat gebeurt, dan komt de vraag uit de politiek: wat moeten we nu doen?’, memoreert Ter Haar.

‘Dus: ik was voorbereid. Ambtelijk vakmanschap is óók vooruitkijken. Je moet een plan B hebben, voordat je het nodig hebt.’

En toen de crisis daadwerkelijk kwam? ‘Binnen een week hadden wij een crisisorganisatie met zestig man binnen het ministerie opgetuigd.’

‘Alle denkkracht over, en visie op, de toekomst en op wat er anders moet en kan - dat zit nu allemaal in Brussel’

'Het zelf nadenken over de eigen rol, en het maatschappelijk belang, dat lijkt helemaal weg te zijn uit het ambtelijk apparaat'

Visie en tegenspel

En nu? ‘We hebben – als Nederlandse overheid – geen idee wat we moeten. We hebben te lang gevonden dat we wel zo’n beetje af zijn als land. Alle denkkracht over, en visie op, de toekomst en op wat er anders moet en kan, dat zit allemaal in Brussel op dit moment. En niet meer in Nederland.’

‘En dat is ook niet zo gek. We hebben al tien jaar een premier die er trots op is dat er vanuit de politiek heel weinig visie is. En bij de vorige premier (Jan-Peter Balkenende, red.) hield die visie ook wel een beetje op bij “normen en waarden”. Bij de politiek ontbreekt niet alleen visie, vindt Ter Haar: ‘ook de denkkracht en het kennisniveau nemen af.’ Er is een grote doorstroom in de Kamer en door de versnippering van het politieke landschap zijn er veel kleine fracties, die ook allemaal niet zeker zijn van hun bestaan. ‘Als iedereen denkt: ik heb één jaar om te schitteren, wie denkt er dan nog aan de lange termijn?’

De ambtenaar, dus. Die moet denken aan de lange termijn en daar ook visie op hebben, vindt Ter Haar.

Maar: ‘Het zelf nadenken over de eigen rol, en het maatschappelijk belang, dat lijkt bijna helemaal weg te zijn uit het ambtelijk apparaat. En daar is ook weinig ruimte voor. Na alle bezuinigingen hebben ambtenaren daar helemaal geen tijd meer voor.’

‘Bovendien wordt er ambtelijk nu te veel ‘op bestelling’ van de politiek gewerkt. Maar eigenlijk zouden die ambtenaren verstandige adviezen moeten geven aan de politiek. En als de politiek op het punt staat iets heel stoms te besluiten, dan moet je als ambtenaar ook het lef hebben om tegenspel te bieden.’

‘Je moet je soms schikken in het systeem, omdat dat systeem uiteindelijk ook over jouw carrière beschikt’

'Ik kan het me veroorloven kritisch te zijn. En daarmee creëer ik ruimte voor mijn collega’s. die die ruimte niet hebben'

De ruimte van het individu in het systeem

Maar dat tegenspel, die kritische onafhankelijkheid, dat eigen stemgeluid van de ambtenaar, dat is sneller gewenst dan gedaan in het huidige systeem.

‘Het is wel eerlijk om je te realiseren dat je in je werk niet alleen bezig bent met de inhoud van je baan, maar dat je ook altijd bezig bent met je persoonlijke ontwikkeling. Dat kleurt natuurlijk ook je inzet. Het maakt dat je je soms makkelijker schikt – of moet schikken – in het systeem, omdat dat systeem uiteindelijk ook over jouw carrière beschikt.’

Hebben we dan als individuen helemaal geen invloed op dat systeem? Nou, zo erg is het gelukkig ook weer niet, vindt Ter Haar. Al moeten we het wel meer zoeken bij de mensen die aan het eind van hun loopbaan zitten, dan bij de starters.

‘Jouw positie in het systeem is medebepalend voor de ruimte die jij zelf hebt’, weet Ter Haar. ‘Als DG was ik ook meer gericht op dat systeemdenken. Nu heb ik een eigen blog, waarin ik best kritisch ben. Maar ik kán dat ook zijn. Ik kan me dat nu veroorloven. En daarmee creëer ik ruimte voor mijn collega’s, die die ruimte niet hebben. Je kunt als individueel ambtenaar wel degelijk bijdragen aan de rijksbrede cultuurverandering die nodig is.’ 

‘Ik heb in mijn carrière altijd tegen mijn medewerkers gezegd: wij zijn van de verandering. Als alles moet blijven zoals het was, dan kunnen we wel naar huis gaan.’ En Ter Haar weet als geen ander: verandering begint bij individuen. ‘Het zijn altijd die mensen die denken: dat systeem, dat zal me even wat.’